來源:華爾街日報/GLENN HUBBARD
日期:2014/04/08 15:42
美國經濟出現了一個巨大的謎團。根據上周五公布的3月份非農就業數據，失業率已經從大衰退高峰時期的峰值10%下降至6.7%。但是與此同時，根據當月數據，16歲及以上的美國人中只有63.2%的人參與了就業市場，盡管這一比重小幅上升，但自2000年起該比重已經大幅下降。即便是在較為近期的上世紀90年代，美國還是一個就業率、就業增幅以及勞動參與率齊頭並進的國家。而現在的情況已經大相徑庭。
為什麼會這樣呢？把就業市場設想成你成功舉行了好幾年的春季派對。今年你再度發出了請帖，但是這一次的回應遠沒有前幾年那樣熱烈。
一種可能性是，你只需要更加熱烈地宣傳自己的派對就好了，用過往派對的歡樂場景作為刺激物來吸引大家的注意。另外一種可能性是，大家的興趣點從你的派對轉到了其他活動上。
經濟學家們一直在整理到底是上述情形中的哪一個造成了勞動參與率的低迷，從哪一角度入手最有希望扭轉這一情況。低迷的勞動參與率是不是周期性的？如果是的話，那麼若我們推動經濟加快增長，勞動者是否會像之前那些經濟景氣時期那樣回歸就業市場呢？抑或，我們需要解決經濟中更為深層的結構性問題，然後才能期待勞動參與率低迷的情況出現實質性改變？若這些問題是與退休或抑制就業等難以通過政策改變，或本身就是由政策造成的，那麼採取以往用過的貨幣或財政政策可能不會帶來多大效果，而這一點恰恰沒有受到華盛頓多大重視。
失業率數據只是涉及了就業市場中（包括就業人士以及尋找工作的人士）沒有工作的那一部份。自從大衰退時期以來，失業率數據一直在緩慢下降。但是在同一時期內，勞動參與率並沒有得到改善，目前這一比率的水平基本與1977年時持平。
在上世紀60年代中期至90年代，由於更多的女性進入就業市場，同時“嬰兒潮”一代在七八十年代進入黃金工作年齡，有經驗勞動者薪水也有所增加，勞動參與率因而上升。但是在過去10年中，這些趨勢均趨於平穩。同一時期，參與率開始下降，經濟出現衰退之後這種下降尤為明顯。
有一種觀點認為，勞動參與率的下滑不過是暫時的，僅僅是大衰退之後的周期性結果。若真如此，那麼我們便可以預計隨著經濟繼續擴張，勞動者將回歸就業市場。一些研究對這一觀點給出了支持。舊金山聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank of San Francisco)的經濟學家們在2013年的研究中發現，在就業下滑幅度較大的州，勞動參與率下降的幅度也較大。研究還發現，在過去的衰退和復蘇周期中，上述變量之間還存在一種正相關的關系。
但結構性調整也發揮了一定作用，部分原因是人口的增長放慢。2012年芝加哥聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank of Chicago)經濟學家在研究中估計，自從大衰退開始以來，勞動力參與率的下滑中有大約四分之一可被追溯至退休。其他經濟學家則將下跌的大約50%歸咎於嬰兒潮一代逐漸老去。
不過，嬰兒潮一代的老去並不能解釋整個問題，因為年輕勞動者的參與率也有所下降。而這種下滑背後有著多重因素，譬如純粹個人懈怠懶惰、政府政策沒有創造就業激勵機制、教育和訓練匱乏、更多人尋求殘障保險等等。全球化以及科技進步也削弱了低技能工人的就業，拉低了工資增幅。這使得人們開始思考：就業者們需要獲得必備技能才足以勝任高產能工作、賺取體面的工資，然而當今的政策有沒有投入足夠多的關注？
必須為當今的就業市場現狀找到最合理的解釋，這非常重要，因為不同的解釋對應了不同的解決辦法。考慮到勞動參與率和新增就業都有周期性波動，聯邦政府推出可以提高積極性的政策就顯得頗具意義。這是否意味著奧巴馬(Obama)政府“有針對性、及時、暫時性”的一攬子刺激計劃走了一條正道呢？事實上，答案是否定的。現在可以漸漸看出來，該計劃並非治療劇烈下滑、有力重振旗鼓的良藥。
大衰退期間，投資、就業的下滑程度都非常嚴重，因此美國企業或許需要打一劑更強效的烈性藥，才能重塑起信心。相比起暫時性的“萬事俱備”型刺激計劃，持續建造基礎設施的手段也許才是上策、更能保証長期需求。此外，假若當初推行影響長遠的稅制改革，不僅短期內能從企業稅減負中得到提振，還能為未來發展打造可靠前景。
為什麼奧巴馬的激勵政策未能鞭策更多美國人重返工作崗位？究其原因，究竟是執行力差還是不足以振興整體需求？對此我們還不得而知。假如當初的財政激勵手段更高明，現在經濟增速或許就有更大飛躍；然而，勞動參與率急轉直下的背後隱藏著更深層次的因素，這是仍然存在著的。
美聯儲還通過激進的量化寬鬆手段，利用貨幣政策來應對金融危機造成的沖擊。在評估這一舉動對勞動力的影響時，一個關鍵的問題仍然是：這一情形最好看作是周期性的，還是結構性的？如果勞動參與率下降是周期性因素造成的，那麼將利率保持在低位的政策就是高明的，即便是在失業率下降的情況下──實際上，即便是在失業率持續下降至非常低的水平並吸引非參與者回到勞動隊伍的情況下。
美聯儲理事會的經濟學家們2013年發表的研究表明，以此種方式讓美國人回到勞動大軍有可能在不引發通脹的情況下取得成功，前提是，如果低勞動參與率基本上是商業活動常規下降造成的。如果真正的問題在於遊戲規則，也就是說，勞動參與率下降是結構性因素造成的，那麼高度擴張性的貨幣政策最終將帶來引發通脹的風險。
在作者本人看來，對勞動市場內令人不安的蕭條狀況所做出的政策反應實際上達到了一個錯誤的平衡。對於快速創造勞動機會和提振商業活動的短期措施而言，不管怎麼說，現在到這個時候似乎可以清楚地看到，我們的問題有很大一部分出在結構上。我們最迫切需要的，就是重新思考聯邦政府在勞動市場上扮演的更大角色。結構性問題很重要，但這並不意味著，在傳統的財政或貨幣政策之外，政策就無法發揮作用。
華盛頓方面現在針對延長失業保險以及提高最低工資水平的辯論基本忽視了這些問題。此類政策可能會影響一些美國人的收入，但對於擴大機會、讓更多人重回勞動大軍則沒有多大作用。要想讓更多的人回到勞動隊伍，需要有一個更加雄心勃勃的計劃。
首先，我們需要鼓勵低薪勞動者，並清除讓他們繼續留在勞動隊伍當中的障礙。考慮到在全球化和技術變革之際很多低技能雇員面臨的薪資下行壓力，這種鼓勵尤其重要。很多保守派和自由派人士都支持工資收入抵稅額(Earned Income Tax Credit)，這是對低薪勞動者的薪資收入增加時的一個補充。擴大該項目對單個勞動者（也即除了有家庭的勞動者之外）的支付，或者啟動作為備選方案的低薪補貼，都會對勞動者回歸勞動隊伍產生更大的刺激。在更大的收入范圍內逐步取消這一支持也是有道理的，這樣就給那些取得成功並繼續前進的人提供了更多幫助，並且支持逐步取消也降低了適用的邊際稅率。這些改變需要花錢，但在一個涵蓋廣泛的稅改一攬子計劃當中，這些改變可以很容易地被納入其中。
另外一件促使低薪勞動者重返勞動市場優先要做的事是對傷殘保險進行改革；傷殘保險是社會保障體系的一部分。上世紀八十年代對保險資質進行了調整後，獲得聯邦傷殘救助金的難度大大降低，仍在工作的殘障人士數量百分比下降了一半。對於一些人來說，傷殘保險已經成為放棄工作的一個理由，但這種狀況也可以有所改變。可以對傷殘保險項目進行調整，為殘障人士的雇主提供稅收優惠，鼓勵去重新培訓殘障人士，將他們繼續留在工作崗位上。
雖然《平價醫療法案》(Affordable Care Act)的實施令一些美國人第一次享受到醫療保險，但也在一定程度上孳生了不利於就業的因素。隨著收入的增長，該法案慷慨提供的私人保險補貼將逐步取消。筆者近日和斯坦福大學(Stanford University)的科根(John Cogan)以及凱斯勒(Daniel Kessler)進行的一項調查估計，每1美元的額外收入對應的聯邦補貼金最多會下降50美分。這種隱性稅收再加上現行的收入稅以及工資稅，將導致部分中等收入家庭的有效邊際稅率上升至80%到100%的水平。范圍廣泛的稅收改革可以更加統一地提供醫療保險和醫療支出補貼金，從而降低這一問題的嚴重性。
第二個需要進行結構性改革的大領域就是失業保險。失業保險最初是為了向臨時失業的工人提供收入而設置的。經濟大蕭條(Great Recession)期間，工人處於失業狀態的時間持續得更長，導致不斷出現延長發放失業救助金的訴求。這樣的做法的確可以在更長一段時期內實施發放收入補助的政策，但反過來也會延長失業的持續時間，未來可能會降低工人對雇主的吸引力。
更好的解決辦法是將政策重心轉向讓重返工作崗位變得更容易。首先要做的是向各州提供一籃子撥款，為社區大學和職業教育提供培訓和員工發展資金，以此作為對傳統失業保險的補充。國會還可以設立針對個人的個人再就業賬戶(Personal Re-employment Accounts)，向失業人群發放一次性救助金，確保他們在長時間失業的情況下依然能夠獲得支持和培訓。如果這樣的個人能夠很快找到工作，他們可以將其中部分資金作為再就業獎金。提高和更新技能同樣重要，目前用於其他聯邦培訓項目的資金可以改為提供這樣的再就業前的支持。
最後，為了應對當今勞動人口結構的巨大變化，我們確實必須考慮取消對高齡勞動者征收的社保收入稅了。如今，那些推遲退休的高齡勞動者必須繼續支付社保稅，但他們實際上卻無法得到任何額外的好處，這就給提前退休提供了強烈的動機。取消高齡勞動者的社保收入稅（目前的稅率是12.4%）會消除這種負面的動機，並提高雇主對高齡勞動者的需求，因為雇員的收入稅有一半是由雇主支付的。
此外，社保改革應該摒棄“退休收入測試”，因為這會導致年齡62歲至65歲的個體收入超過15,000美元的部分所享受到的福利減少大約50%。這種沉重的稅賦對就業構成了直接的阻礙。採取有利於就業的社保改革並不會對預算構成很大壓力。高齡美國人從事的額外勞動將給政府帶來收入和聯邦醫療保險(Medicare)方面的稅收，從而抵消許多相關的預算成本，而這也將有利於勞動者放慢退出就業大軍的腳步。
筆者所提的供應方面的改變都不會容易實現。這些改變將需要華盛頓的民主黨人從正面著手消除刺激政策的不完善性，以便促進就業。同時，這些改變也將給許多共和黨人帶來挑戰，因為這些共和黨人的注意力僅僅集中在經濟增長方面，而沒有注意到聯邦勞工政策急需的改革。正如眾議員瑞安(Paul Ryan)和參議員魯比奧(Marco Rubio)所建議的那樣，這些共和黨人將需要勇敢面對一種更冒險的處理方式，而不是簡單地反對延長失業保險時限或提高最低工資。
眾所周知，凱恩斯(John Maynard Keynes)一度擔憂，到了某個時候，人類的許多成員將不得不面對空閑過多、工作過少的問題。也許吧。但隨著越來越多的美國人（不僅是富人和老人）退出勞動大軍，我們已經不能再坐著觀望了。對於美國的經濟和財政前景來說，這種趨勢都會帶來問題。這是比我們想象的狀況更大、更難理解的一個問題，需要我們採取比迄今為止考慮的政策更大膽的政策措施。
（本文作者Hubbard是哥倫比亞大學商學院院長，曾在布什(George W. Bush)任期內擔任美國總統經濟顧問委員會(Council of Economic Advisers)主席，並曾在羅姆尼(Mitt Romney)參加總統競選時擔任其經濟顧問。他與Tim Kane合著書籍《平衡：從古羅馬到現代美國的經濟學》(Balance: The Economics of Great Powers From Ancient Rome to Modern America)的平裝版將在5月份由西蒙與舒斯特公司(Simon & Schuster)出版。）
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