新自由主義與世界糧食危機

作者:王帥、王密
日期:2013/01/30

2011年初聯合國糧農組織再次發出警告：2010年糧食價格指數將躍增至214.7點，超過了2008年6月創下的213.5點的歷史最高紀錄，並預測2011年全球糧食價格可能進一步高企，世界將面臨新一輪全球性糧食危機。

關於糧食危機爆發的原因是近兩年國際學術界關注的熱點，但大多數學者都是從引起糧食供給與需求變化的角度去考察，認為是世界糧食供求之間出現的結構性矛盾引發了此次糧食危機，並舉出了若干導致糧食供需變化的因素，比如原油價格上漲、生物燃料的開發、美元貶值以及金融投機等。這些因素毫無疑問都會導致糧食價格上漲，它們是糧價上漲的導火線，不過這是在發展中國家，農業生產系統面臨被摧毀、世界糧食體系存在諸多不合理因素等長期問題的大環境下出現的，而造成這一局面的根本原因是新自由主義農業政策，在發展中國家的強制推行，破壞了廣大發展中國家的農業生產系統，並形成了有利於農業跨國壟斷資本的世界農業格局。

一、農業新自由主義的理論來源與實踐悖論

20世紀80年代以來，隨著歐美等發達國家政治和經濟主導模式的轉變，新自由主義思想開始在理論界和政策制定中佔據主導地位，並被應用於農業中，出現了一些以世界銀行1981年的「伯格報告」為代表的關於新自由主義農業改革的著作，為新自由主義農業改革的全面實施提供了理論支援。



新自由主義農業政策根源於主流的新古典經濟學，是以理想化的農業家庭模型為基礎，把農業生產者假設為理性的利潤最大化的追求者，在有限的資源、勞動的約束條件下，對價格變化作出理性的決策，並由此得出「只要沒有政策干預，農民就會在完全競爭市場上，像競爭企業一樣行動從而實現效率最優」的結論。基於這樣的理論基礎，新自由主義理論反對政府干預市場，認為通過取消政府干預就能把農民的生產潛能激發出來，從而促進農業發展。

（一）新自由主義與發展中國家農業實踐

新自由主義農業理論最終在世界銀行和國際貨幣基金組織的積極推動下，在發展中國家農業實踐中得以實行，但是實踐的結果卻是大大偏離了新自由主義所設想的情境。下面具體分析新自由主義農業改革措施及實施效果。

1.取消政府對農業基礎設施等的投入，取消針對農業的各種價格補貼，交由私人部門提供。但實際情況是，公共部門退出後，私有部門並沒有像新自由主義理論模型中所分析的那樣迅速崛起並填補空白，恰恰相反，由於銷售成本高、營運資金缺乏及獲利率低，私營部門僅僅局限於種子市場或產品市場，而無力涉足基礎設施等公共投資市場。[1]同時，政府取消農業補貼，使得農民根本無力購買隨著石油等能源價格上漲而不斷上漲的化肥、種子等農業投入生產要素，最終使得農民因無力投資農業和效率低下而不得不大量破產，淪為雇傭農工或者尋找其他非農業的收入來源。[2]

2.解除對農產品價格的管制，使之與世界市場接軌，鼓勵農產品出口創匯，取消補貼性農業貸款，建立可持續的金融制度。事實是，解除價格管制後，面對國際市場上發達國家巨額農業補貼下的農產品，發展中國家在農業投資不足、農業投入品價格上漲的壓力下，生產出的農產品根本無力與之競爭，這等於「把這些國家的命運同變化無常的世界市場聯繫起來，並使它們的命運與如熱病般忽上忽下的國際價格運動連在一起。」[3]而取消補貼性農業貸款更是讓發展中國家的農民雪上加霜，新自由主義所宣導的私人金融制度並沒有建立起來，發展中國家的貧窮農民根本無法從很不發達的農村金融市場上獲得貸款。[4]

3.進行以市場為導向的土地改革，取消政府管制，鼓勵土地自由買賣。這一政策的實施必然導致土地走向集中，農民遭到排斥並走向破產。在拉丁美洲，市場化土地改革使得「農民難以保護其土地使用權，出現農莊平均面積持續下降的情形，迫使農民到工作力市場中尋求收入來源。」[5]非洲則「到處充斥著關於土地的競爭和衝突」，「使相對公開的、協商性的和有適應力的傳統土地所有制及使用制度出現了嚴重的問題，處處暴露著掠奪的過程，加強了社會分化階級的形成。」[6]

（二）發達資本主義國家反「新自由主義」的實踐悖論

儘管農業新自由主義在理論界及政策制定中佔據了主流地位，但是發達資本主義國家農業經濟發展的現實情況卻大相徑庭，出現了明顯的悖論。在鼓動發展中國家採取新自由主義農業政策的同時，發達經濟體的農業市場卻紛紛採取了明顯的保護主義政策。經濟合作與發展組織（OECD）根據發達國家農業補貼的實際情況將農業補貼分為三種類型，分別是價格支援、直接補貼和農業綜合服務補貼。

價格支援即通過政府實行市場干預、制定價格政策等措施向農民及農產品提高補貼，補貼費用由政府財政負擔；直接補貼則是通過制定標準直接給予符合條件的農民補貼，支出也由政府財政負擔，具體又可以分為掛鉤補貼和脫鉤補貼；農業綜合服務補貼則是對包括科研推廣、農業基礎設施建設、食品安全等整個農業的補貼，補貼來源依然是政府財政。不僅補貼的專案繁多而且補貼數額也同樣驚人，根據OECD2010年出具的報告，2009年發達國家對農業生產者補貼數額估計為2,530億美元，占農業總收入的比重達到22%，其中美國2008年06月19日出台的新農業法案對未來五年小麥、大麥、燕麥、大豆和其他一些農作物種植者的補貼總額預計為2,860億美元，平均每年為572億美元。[7]歐盟則每年要花費400億歐元用於農業補貼和農民收入補助，佔據其財政預算中很大比例，並且對共同農業政策改革徘徊不前，目標是扶助一些最大的農業企業。[8]

發達國家農業保護政策的實施加速了農業資本積累和農業生產集中，促進了國家壟斷資本主義在農業中的發展，並極大地推動了農業壟斷組織的發展壯大。長期以來實行巨額補貼政策造成農產品大量過剩，直接壓低了主要農產品的價格，於是建立在這些廉價農產品基礎之上的食品工業得以發展壯大，並加速傳統農業的消失及規模化、標準化現代農業的建立，形成以大規模標準化生產為典型特徵的食品供應體系。

在這一體系中，從供應鏈的源頭農業投入品環節到食品加工環節，再到食品銷售環節，都控制在壟斷資本手中，並最終使得農業生產也掌控在壟斷資本手中。以美國為例，麵粉加工和豆油壓榨由穀物加工行業的四大公司ADM公司、邦吉（Bunge）公司、嘉吉（Cargill）公司、Ag Processing Inc公司所壟斷，四大公司所佔有的麵粉加工業務市場份額從1982年的40%增長到2004年的63%，豆油壓榨業務則從1977年的54%增長到2004年的80%，[9]其中ADM公司更是「全產業鏈戰略」的先行者，構建了完善的「農場—儲存—運輸—加工—分配—銷售」 產業鏈，並在農產品種植、加工、倉儲、物流以及貿易等各個領域取得優勢地位。

農業種子、化工企業的壟斷更是驚人，孟山都、杜邦、先正達、陶氏四家跨國巨頭控制了全球玉米種子市場的77%、大豆種子市場的49%、農業化學品市場的46%。[10]

農業壟斷資本在掌控本國農業後開始將觸角伸展到國際市場，並通過遊說政府和國際組織極力推動世界農產品貿易的自由化，以便於其對外資本輸出。因為農業跨國公司可以憑藉其巨額補貼下的低成本農產品迅速佔領發展中國家的農產品市場，造成發展中國家大量中小糧食生產者因無利可圖而放棄農業生產，農業跨國公司則可以以最低價格收購農業原材料，搶佔農業資源，並通過其在農業生產投入環節的壟斷地位控制發展中國家的農業生產。在此基礎上，農業跨國公司以合資、兼併或者收購等策略控制農產品加工，進而在市場中以最高價格出售加工後的農產品，完成對發展中國家從生產、加工到銷售一整條產業價值鏈的控制，這就是新自由主義農業政策在發展中國家和發達國家農業實踐中出現悖論的原因。

事實上，正是農業跨國公司在新自由主義農業政策推行中起了重要推動作用。美國在GATT烏拉圭回合談判的首席代表即是美國嘉吉公司（Cargill）執行總裁，正是他起草了關於農產品貿易自由化的最初建議書，並最終促成農產品自由貿易變為現實。[11]

在農業跨國公司的推動下，農產品貿易自由化在1994年GATT的烏拉圭回合談判中初步達成協議，1995年WTO的成立更是加速推進了農業領域各個方面的自由化，其中《與貿易有關的智慧財產權協定》將對智慧財產權的保護擴展到農業領域，極大地促進了大型農業跨國公司對農業技術的壟斷，而《多邊投資協定》更是主張外國資本可以在任何國家的農業部門進行投資，並要求各國政府放寬資本運作限制。

二、新自由主義農業政策對全球農業格局的影響

農業領域的自由化為大型農業跨國公司進軍各國農產品市場創造了有利條件。農業跨國公司利用WTO通過所謂的結構調整計畫，阻止發展中國家政府對農業提供各種支援，並憑藉其強大的資金實力、技術優勢、物流配送能力及豐富的國際農產品期貨市場經驗，靈活運用合併和收購兩種資本運作基本工具，迅速將資本積累擴展到全世界，在各國確立壟斷地位，形成了有利於農業壟斷資本的世界糧食體系，對全球農業造成了極大的破壞性影響。

（一）摧毀了廣大發展中國家自給自足的農業生產體系

在農業壟斷資本及代表其利益的國際組織的推動下，農業自由化形成了一種不公平的貿易體制，一方面以自由貿易比較優勢理論為依據，以結構調整計畫解決債務危機為藉口，強迫發展中國家撤去對本國農業的各種保護；另一方面，美國、歐盟的農業市場卻採取了明顯的保護主義政策，在國內設置各種貿易壁壘，限制發展中國家農產品進入其市場，並給予本國農產品巨額農業補貼以對外出口傾銷，造成國際市場價格扭曲。長期低迷的國際農產品價格嚴重衝擊了發展中國家的農業，造成大量中小糧食生產者因無利可圖而放棄農業生產，摧毀了發展中國家原本自給自足的糧食生產體系。

不僅如此，大型農業跨國公司還打著推動農業生產力發展的旗號，以所謂「高效農業」和全球糧食產業鏈為依託，憑藉強大的資金、技術、物流、金融等優勢，先通過合資、合作等手段迅速進入發展中國家農業市場，再把民族糧食企業逼入被動地位，然後擇機兼併重組，從而在各國形成收儲、加工、銷售的壟斷地位，嚴重破壞了發展中國家原有的糧食生產流通的內在平衡體系，造成發展中國家農業供需平衡依附於美國等發達國家的公司化的農產品供應體系，使得原先自給自足的農業生產系統被摧毀，世界農業生產越來越趨向集中於美國等少數國家，嚴重損害了世界糧食市場的穩定性。

據聯合國糧農組織近幾年的統計資料顯示，目前有三分之二的發展中國家由糧食淨出口國變成淨進口國，世界糧食生產逐漸向美國、加拿大、澳大利亞、烏克蘭等國集中，它們控制了世界糧食出口量的六成以上，其中僅美國的糧食出口曾經一度占了全球的三分之一。

發展中國家自給自足能力的喪失使其對於世界糧價異常敏感，嚴重損害了世界糧食市場的穩定性，一旦糧價高漲，許多發展中國家將面臨糧食危機和社會動盪。

（二）形成了有利於壟斷資本的全球化糧食體系

新自由主義農業政策在發展中國家的廣泛推行形成了有利於農業壟斷資本的全球化糧食體系，世界糧食生產、貿易主導權及市場定價權逐步轉移到大型農業跨國公司手中。

之所以形成這種局面，一方面是因為在貿易自由化旗幟下，發展中國家政府被要求取消糧食庫存儲備及對糧食市場的干預，實行自由化改革和私有化政策。這些自由化和私有化的政策，不僅使發展中國家農業生產者的農業投資意向明顯下降，而且大大削弱了各國政府管理糧食企業、監督糧食供應與調節糧食價格的能力。另一方面自由化和私有化相結合加速了全球糧食流通，使得農業壟斷集團可以按照公司的方針重構糧食的生產和銷售體系，於是享受著政府巨額補貼的農業跨國公司，便通過對農產品市場進行橫向和縱向的一體化，從而以低於其生產成本乃至世界市場平均成本的價格向發展中國家傾銷，並迅速佔領了發展中國家農產品市場，逐步壟斷了全球糧食生產和貿易。

自20世紀80年代開始至今僅僅30年的時間，全球糧食80%的交易量掌控在ADM、邦吉、嘉吉和路易達孚四大糧食寡頭中，前三個大型農業公司總部都在美國。另外一些大型農業跨國公司，如孟山都和杜邦則通過壟斷所謂優秀糧食品種的培育能力，並匹配生產「不可替代」的農藥，將發展中國家農業企業牢牢控制，逐漸將其排擠出市場，最終導致發展中國家農業從選種、耕種、面積、產量、儲存、運輸等幾乎所有環節都操控在這些大型農業壟斷集團手中，市場的定價權也隨之轉移。前所未有的定價權的獲得形成了農業壟斷資本對世界糧食體系的壟斷格局，這不僅意味著生產商能為它們的產品承受較低的價格，而且意味著交易商、加工商和零售商能夠提高糧食價格，於是農業壟斷集團的利潤猛增。

2008年糧食危機中僅第一季度，嘉吉公司的淨利潤上升了86%，ADM公司的毛利潤上升了55%，邦吉公司的毛利潤上升了189%；各家化肥公司也獲利可觀，鉀肥公司的純收入增長了186%，MOS公司的純收入增長了1200%還多；種子和農用化學公司的利潤增長也非同尋常，孟山都公司增長44%，杜邦公司增長19%，先正達公司增長28%。[7]

聯合國糧農組織（FAO）指出，這些公司通過密切參與制定那些支配當今糧食體系的貿易規則，通過牢牢控制市場及全球貿易得以運作的複雜的金融體系，就處在非常有利的地位上，能夠將糧食匱乏變成巨額利潤。

人們必須要吃飯，不管糧食有多貴。[12]經濟全球化背景和新自由主義農業政策下壟斷資本對發展中國家的資本輸出不僅在全球範圍內造成了扭曲的糧食資源配置結構和貿易制度，而且形成了適應農業跨國公司活動的全球化糧食體系。

三、全球農業格局的變遷中潛伏著糧食危機

發生的因素正是在發展中國家農業生產系統面臨被摧毀、全球農業越來越控制在農業壟斷資本手中、世界糧食體系存在諸多不合理等長期問題的大環境下，經歷了一定時期的積累和演變，最終造成糧食供需出現結構性矛盾並引發2008年這場嚴重的糧食危機。

（一）發展中國家農業體系的崩潰為世界糧食危機的爆發埋下了隱患

在新自由主義農業政策下，發展中國家傳統的勞動密集型農業直接面對資本、技術和能源密集型的發達國家農業的入侵，毫無競爭優勢可言，導致農民紛紛破產，很多國家被迫放棄糧食自給自足的戰略，開始依賴進口，並在糧價長期低迷的過程中形成了糧食依賴進口的依附性特徵。

據聯合國糧農組織近幾年的統計資料顯示，目前有三分之二的發展中國家由糧食淨出口國變成淨進口國，其中，1996～2000年，非洲小麥的進口增加了35%，到2007年糧食價格上漲時，發展中國家用於糧食進口的支出增加了25%。不僅如此，迫於債務危機因而聽命於世界銀行和國際貨幣基金組織在制定發展中國家農業調整政策中所宣揚的「自由化的市場會為糧食生產和分配提供最有效率的體系」的建議，發展中國家紛紛取消國家糧食儲備部門的庫存糧食計畫，到2007年世界糧食儲備量最低時僅為3.09億噸，降至1980年以來的歷史最低水準，僅相當於全世界53天的糧食消費量，而且庫存高度集中，五家公司控制著國際穀物交易的90%，三個國家生產了玉米出 口總量的70%，最大的30家糧食零售商控制著全球食品交易的三分之一。[13]因此，發展中國家傳統農業生產系統被摧毀，從而將糧食安全寄希望於長期低價糧食的進口，以及全球農業生產、庫存的高度集中，為糧價上漲所引發的世界糧食危機埋下了隱患，事實也證明此次糧食危機中受害最嚴重的是廣大發展中國家的人們，因為他們要將其微薄收入的80%花在購買糧食上。

根據聯合國糧農組織的估計，在2008年這些國家用於糧食進口的支出大約為1,700億美元，比2007年高出40%，糧價的飛漲和購買力的下降使長期饑餓人口新增了1.15億人，這意味著目前世界上共有近10億人處於饑餓中，其中非洲遭受的打擊最為嚴重，那裡的許多國家對進口穀物（某些情況下占其膳食能量供應的80%）的依賴性很強，一些地方甚至出現了暴亂和社會動盪。[12]

（二）壟斷資本對全球農業的控制為世界糧食危機爆發提供了舞臺

發展中國家農業土崩瓦解的境遇成就了農業壟斷資本的機遇，跨國界的資本積累迅速擴展到全世界，並通過對農業產業鏈條各環節的控制實現了對全球農業的控制，最終成為世界農業食品體系一體化的主要力量，當然如世貿組織、世界銀行、國際貨幣基金組織也都強化了這種一體化。

伴隨著壟斷資本對全球農業的控制，全球農業的格局也隨之發生巨變，壟斷資本主導下的資本主義農業生產方式成為唯一可以在市場上生存的方式，而發展中國家的破產農民不僅逐步失去對農業生產的控制，而且進一步淪為合同工人，並且合同期限也由農業壟斷集團所決定，這就為世界糧食危機提供了舞臺。自由化的糧食貿易體系不僅加速了糧食的流通，使得糧價上漲在全球範圍內的傳遞得以自動運行，同時由公司主導的世界農業食品一體化體系也使得糧價的上漲受到鼓勵，因為公司可以從定價權中獲取利潤。

因此，新自由主義農業政策下廣大發展中國家農業體系的崩潰，以及借助於市場自由化而形成的由農業跨國公司控制的全球化糧食體系，為糧食危機的爆發埋下了伏筆，並且直接決定了糧食危機爆發的嚴重性及持續性。一方面，糧價的上漲使得因農業生產系統被摧毀從而依賴於糧食進口的國家陷入困境，全球饑餓人口不斷增加，2007年為9.23億人，2008年9.63億人，2009年10.2億人；另一方面，全球農業格局的根本性轉變，使得糧食供需結構矛盾呈現長期化趨勢，並決定了糧食危機的持續性。

據聯合國糧農組織初步估計，此番糧價上漲還會持續至少10年，據世界銀行預測，在2015年之前糧價都將維持在2004年的價位等級之上。

四、結論與啟示

在新自由主義農業政策下，廣大發展中國家原先的傳統農業生產方式土崩瓦解，並在轉向新自由主義農業理論宣導的現代化農業過程中造成農業各個環節被大型農業跨國公司操控，導致廣大發展中國家在享受所謂的現代化高效農業之前先飽嘗了糧食自給自足能力嚴重下降、並嚴重依賴進口的惡果，這就是糧價高漲之後造成的糧食危機。

儘管農業的全面市場化導致了發展中國家嚴重的糧食危機，但依然有很多人主張只有農業的徹底資本主義化，採用現代農業生產方式才能根本解決糧食危機。事實上，這條路是行不通的，發展中國家不可能重複以美國為代表的農業資本主義化道路。首先，發達國家的農業現代化和資本主義化經歷了很長時間，在國家農業政策積極干預下，一方面發展了農業生產力，另一方面促成了農業中資本主義生產關係的建立，並在這一過程中可以逐漸轉移農業剩餘工作力，鼓勵工業中剩餘資本流向農業，而當今的大部分發展中國家不僅無法容納現代工業化農業排斥出的大量農業人口，另外國內也沒有積累起發展現代化農業所需要的資本。

其次，壟斷資本主導的資本主義農業生產方式正是以損害、控制發展中國家的農業為基礎，進而形成有利於它們的全球化糧食體系，發展中國家如果無法打破這種不平等的糧食體系，它們就無法建立起現代化農業。正如薩米爾‧阿明（Samir Amin）所說：「資本主義在它的中心解決農業問題時，它是通過在外圍製造更大的農業問題實現的。」[14]因此廣大發展中國家，尤其是糧食嚴重依賴進口的國家想要避免遭受糧價上漲帶來的危害，就必須學會兩條腿走路。

（一）認清新自由主義的邏輯與危害，大力發展本國農業從此次糧食危機中，我們可以清楚地看到，新自由主義農業政策在發展中國家的廣泛推行對全球農業發展造成了嚴重的危害。新自由主義農業政策理論與實踐中的悖論只能有一個解釋，那就是通過貿易自由化建立起有利於壟斷資本攫取剩餘價值的全球糧食體系。基於對新自由主義的邏輯與危害的認識，考慮發展中國家普遍存在農業基礎設施匱乏、生產技術落後、缺少可以轉移農業剩餘工作力的工業化基礎等現實條件，如果允許市場自由化，寄希望於通過引進國外資本來實現本國的現代化農業，讓農民直接面對變化莫測的國際市場和操縱著農業產業鏈的大型農業跨國公司，將給本國農業帶來毀滅性的打擊。

事實上資本主義歷史中，農業發展的成功正是依賴於政府多種形式、直接或間接的政策支援，美國即是個最典型的例子，自1933年出臺第一部系統的《農業調整法案》以來，到2008年一共出臺了19部農業法案，而每次農業法案的出臺都是以保護本國農業為出發點，運用政府干預手段為本國農業發展創造條件，最終成就了今天世界上農業最發達國家的地位。

免受此次糧食危機危害的少數發展中國家，它們的農業發展恰恰是政策扶持的結果，無論這種扶持是體現在對投入品價格補貼、農產品價格支援上，還是體現在對農業基礎設施的投資建設上。非洲國家馬拉威就是一個很好的例子，該國政府頂住壓力決定不受新自由主義的影響，堅持根據本國國情發展農業，並對化肥和種子進行補貼，國家的食物供應情況隨之得到極大的改善，並且還能向辛巴威出口糧食。[15]

因此，發展中國家必須高度重視本國糧食安全問題，根據本國國情制定發展農業的戰略、方針和政策，加快農業基礎設施建設，推進農業科技進步，通過價格補貼、優惠農業貸款等政策鼓勵農民進行農業生產，同時擔負起監管農業跨國公司經營活動的職責，加強對農業跨國公司投資的規劃和引導，並通過加強立法防範農業跨國公司的壟斷行為。

（二）團結起來建立全球糧食新體系

新自由主義農業政策的全球推行在世界範圍內形成了有利於壟斷資本攫取剩餘價值的糧食生產和貿易體系，發展中國家想要因地制宜、因時制宜地制定符合本國國情和本國農業可持續發展的農業政策，就必須團結起來建立新的全球糧食體系。此次糧食危機所展現出的世界糧食體系中長期存在的不平等模式，以及該模式的社會不可持續性和生態不可持續性也客觀反映了需要建立一種新的可持續發展的糧食體系，以通過跨國協作來合理配置世界糧食資源，推動建立全球糧食儲備，協調各國農業補貼以及進出口政策，並嚴格約束農業壟斷資本及其利益代言人因追逐利潤而作出的有損世界糧食安全的不當行為。

但是，杜哈回合中，農產品談判的挫折和步履艱難，表明目前改變舊有的已經制度化的壟斷資本主導的糧食體系存在相當大的難度。從根本上來看，當前的糧食體系和貿易自由化制度是為農業跨國公司追逐利潤及發達國家實現國家利益服務的，而且這一過程的推進正是以損害發展中國家的農業發展和國家利益為代價的，所以想要改變難度頗大。

不過也不能說完全沒有希望，只要發展中國家更廣泛地團結起來就一定能為自己爭取應得的利益，並逐步建立公平的世界糧食體系。

（作者單位：南開大學經濟學院  本文來源：《經濟理論與經濟管理》2012年第四期）

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