作者:萊昂.帕內塔
日期:2012/01/10
我為國防部公佈新的戰略指導來明確21世紀的工作重點，以繼續維持美國的全球領導地位。本指導內容是參考了國防部民政與軍事領導人員，包括參謀長聯席會議、各軍種部部長和作戰指揮官等人的意見而制定，反映了總統對國防部的戰略指示。
在經歷了十年戰爭之後，我們國家處於一個戰略轉捩點，因此我們要針對未來形勢塑造一支規模縮小但卻更加敏捷、靈活、有準備和技術領先的聯合部隊。這樣的聯合部隊將擁有先進的能力，可以充分發揮我們的技術、聯合性與聯網優勢。這支部隊將由素質最高且經過戰鬥考驗的專業團隊來領導。部隊將在注重亞太和中東地區的前提下進行全球部署，將保證我們維持對歐洲的防禦和加強所有地區聯盟與合作關係的能力。部隊將保留執行最為重要的任務以保護核心國家利益的能力，包括：擊敗"基地"組織及其追隨者和獲得當前衝突勝利；威懾與擊敗對手的挑釁，包括那些企圖遏制我們力量投送能力的對手；遏制大規模殺傷武器；有效地在網路、太空和所有領域中行動；維持一個安全且有效的核威懾；保護本土。
聯合部隊將為面對和擊敗全球任何地點的挑釁做好準備。它將擁有兵力與能力生成的能力，保證我們可以通過在人力和強大工業基礎上的投入來滿足未來威脅所需。它將依然是世界上最精良的部隊。
簡介
過去65年以來，美國一直在改革國際秩序上起著帶頭作用。美國與那些有著同樣想法的國家一起，為美國人民、我們的全球盟友與合作夥伴建立了一個比二戰之前更加安全、穩定和繁榮的世界。近十年來，我們在伊拉克和阿富汗的行動為當地國家帶去了穩定，也保證了我們國家的安全利益。在我們從這兩場行動中撤出並採取行動在不斷變化的形勢下保護我國的經濟繁榮和安全利益之時，我們也面臨一個重要的轉捩點。這需要我們根據不斷變化的地理政治環境和我們的財政背景來評估美國國防戰略。這一評估反映了總統為國防部制定的戰略指示，其內容參考了國防部軍政領導層，包括參謀長聯席會議成員、各軍種部部長和作戰指揮官等人的意見。根據評估內容，我們制定了相應的國防戰略，從強調當前的戰爭轉向為未來的挑戰做準備，保護美國國家安全利益，推動國防部調整與改革工作，通過減少國防開支來降低國家安全專案赤字。
本戰略闡述了預期安全環境和國防部應該著手準備的重要軍事任務。它將作為2020年聯合部隊發展藍圖，提供一系列指導原則，協助確定未來專案與預算週期中的部隊規模與構成，同時也突出了一些與所提議戰略相關的風險。
不斷變化的全球安全環境
全球安全環境促成了一系列日益複雜的挑戰與機遇，而美國國家力量中的各個部分都必須加以適應。
本.拉登的死亡和大量"基地"組織高級領導成員的伏法，在很大程度上削弱了他們的能力。但是，"基地"組織及其追隨者依然活躍在巴基斯坦、阿富汗、葉門、索馬里和世界上其他地區。進一步來說，暴力極端主義者將繼續威脅美國利益、盟友、合作夥伴和美國本土。此類威脅的根源主要集中在南亞和中東地區。隨著破壞性技術的擴散，這些極端主義者很有可能造成災難性的威脅，直接影響我們的安全與繁榮。未來一段時期內，美國將繼續通過監督全球非國家威脅活動、與盟友和合作夥伴建立對無政府地區的控制、直接打擊最危險的組織和個人等活動來抗擊此類威脅。
美國經濟和安全利益與西太平洋和東亞到印度洋地區及南亞一帶的發展息息相關，這種形勢造成了日益嚴重的挑戰，同時也帶來了大量機會。因此，雖然美國軍事活動繼續注重全球安全，但是我們會針對亞太地區調整戰略。我們與亞洲盟友和合作夥伴之間的關係對該地區未來的穩定與發展非常重要。我們會進一步強調與現有盟友的關係，因為它們對亞太地區的安全至關重要。我們也會將我們的合作網路向整個亞太地區推廣，保證同心協力保護共同利益。美國也與印度建立了長期戰略合作關係，支持其作為地區性經濟支柱發揮作用並成為印度洋地區安全的維護者。
此外，我們會與朝鮮半島盟友和其他地區國家有效合作，威懾與預防來自朝鮮的挑釁活動，從而維護該地區的和平與穩定。維護這一地區的和平、穩定、自由貿易和美國的影響，部分上有賴於軍事能力與態勢的平衡。從長期來看，中國作為地區強權的崛起將會從各個方面影響美國的經濟和安全利益。我們兩國在東亞的和平與穩定上有負有責任，也都會從建立協作性雙邊關係中獲益。但是中國軍事力量的增長必須要在更明確地澄清其戰略意圖的前提下進行，以避免引起該地區摩擦。美國將繼續進行必要的投入，保證我們能夠按照條約和國際法維持地區進入和行動自由的能力。我們將繼續與盟友和合作夥伴密切合作，推動建立在原則之上、強調穩定、鼓勵新型強權國家的和平崛起以及建設國防合作的國際秩序的發展。
在中東地區，"阿拉伯的覺醒"讓戰略機遇與挑戰並存。政權的更替以及壓力之下各國內部與彼此之間的緊張關係，都讓未來充滿了不確定因素。但從長期來看，這也會讓政府更加積極回應人民的訴求，也有機會成為美國更穩定與可靠的合作夥伴。
我們在中東地區的國防工作應該以打擊暴力極端主義和消除威脅以及維持我們對盟友國家的支援為重點。其中較為引人關注的是彈道導彈和大規模殺傷性武器的擴散問題。美國政策將強調海灣地區的安全，與海灣合作委員會成員國的合作將會適當地阻止伊朗發展核武器能力並遏制其政策。美國將會在支持以色列的安全與中東整體安全的基礎上達到這一目的。為了支援這些目標，美國將繼續追求在該地區的軍事部署和該地區及周邊國家的支援。
美國的大部分堅定的盟友與合作夥伴都是歐洲國家，其中許多國家派遣了部隊與美國部隊一起在阿富汗、伊拉克和其他地區做出了貢獻。歐洲是我們尋求全球和經濟安全的主要合作地區，今後也將繼續如此。同時，在部分歐洲和歐亞地區依然存在安全問題與未解決的衝突，美國必須繼續推動地區安全和歐洲大西洋聯合趨勢。美國在支援歐洲地區的和平與繁榮以及增強北約的力量和影響上有著長遠利益。特別是北約組織對歐洲以及其他地區的安全至關重要。大部分歐洲國家都是安全利益的擁護者。撤出伊拉克和阿富汗，為美國調整其歐洲軍事投入和戰略重點提供了一次時機。為了趕上這一戰略構想的步伐，我們也必須加快發展對歐洲的態勢感知能力。
在這個資源受限的時代，我們將與北約盟友一起制定"智慧型國防"概念來集中、共用和細分各種能力，準備迎接21世紀的挑戰。此外，我們與俄羅斯的接觸也同樣重要，我們將繼續在有共同利益的領域上建立合作關係並鼓勵對方在其他領域做出應有貢獻。
與世界上其他地區建立合作關係對於分擔成本和責任也一樣重要。我們希望可以成為全球安全合作物件並追求與更多國家之間的合作，這包括非洲與拉丁美洲國家。無論在任何時候，我們都將通過參加演習、輪流部署和諮詢服務來制定創新、低成本和後勤精簡的方法完成我們的安全任務。
為了促進經濟增長和貿易自由，美國與全球合作夥伴將一起保護全球公共領域的自由進入權力，這些公共領域都是聯繫國際社會之間的重要通道。全球安全與繁榮越來越依賴於空中或海上的貨物自由流通。某些國家和非國家行為人反對現行標準或採取其他封鎖手段，給全球公共領域的進入設置了障礙。擁有執行網路間諜活動和網路攻擊能力與企圖的國家和非國家行為人，可能會給我們的軍事行動和國土安全造成嚴重影響。擁有宇航能力的國家數量的增多，也讓太空變得更加擁擠，進一步加大了安全威脅。美國將繼續與有能力的盟友和合作夥伴一起領導全球活動，通過強調國際行為標準和維持相關協作性軍事能力，保證可以獲取和利用全球公共資源。
核、生、化武器技術的擴散有可能加大地區性國家行為人造成的威脅，讓他們更容易地侵犯美國利益。恐怖分子也可以獲得簡單的核裝置，這可能會給美國造成災難性後果。因此，國防部將繼續提高與國內外合作夥伴一起執行有效行動來打擊大規模殺傷性武器擴散的能力。
美國陸軍的主要任務
為了保護美國國家利益和完成2010年《國家安全戰略》目標，聯合部隊需要調整其能力並進行額外投入來完成以下任務：
*打擊恐怖主義和非常規戰爭。美國武裝部隊與其他國家力量共同發揮作用，繼續遏制"基地"組織及其追隨者的發展。瓦解、驅散和擊敗"基地"組織並預防阿富汗再次成為他們的避難所，完成核心目標對這一工作至關重要。隨著美軍從阿富汗撤出，我們的全球反恐工作將變得更加分散，而且會出現直接參與行動和安全部隊援助相結合的形式。根據過去十年中總結的經驗教訓，我們將繼續建設和維持有針對性的反恐和非常規戰爭能力。我們也將繼續警惕其他恐怖組織，如"真主党"造成的威脅。
*威懾與擊敗挑釁。美國部隊將有能力威懾和擊敗任何潛在對手的挑釁行為。可靠的威懾有賴於阻止挑釁者達到其目的的能力和威懾失效時給挑釁者造成難以接受的後果的能力。作為一個在多個地區有重大利益的國家，我們的軍隊必須能夠威懾和擊敗某一個地區的投機性對手，哪怕是我們的軍隊正在其他地區執行大規模行動情況下，我們依然能夠如此。我們的計畫展示了我們軍隊可以通過執行多領域--海、陸、空、太空和網路--聯合武裝戰爭來徹底擊敗某一國家在某地區發起的挑釁活動。這包括在保證領土與人員安全的前提下，短期內向穩定政府過度的能力。即使美國軍隊在某一個地區執行大規模行動的同時，他們依然可以阻止其他地區的對手達到目的或給對方造成難以承受的後果。美國軍隊計畫與盟友部隊隨時可以共同執行行動。我們的地面部隊將會是響應性的部隊，可以保持在運輸、部署和預部署活動上的投入平衡，時刻做好準備同時參與多個地區發生的衝突。
*無視對手封鎖手段的力量投送能力。為了有效地威懾潛在對手和阻止他們達到目的，美國必須要維持在我們行動自由受到限制地區的力量投送能力。在這些地區，對手可能會使用不對稱能力，包括電子戰和網路戰、彈道導彈與巡航導彈、先進的防空、地雷和其他手段來影響我們的作戰考慮。如中國和伊朗等某些國家將繼續追求利用不對稱手段來遏制我們的力量投送能力，同時推動精密武器和技術的擴散活動，讓這些武器甚至可能抵達非國家行為人手中。因此，美國軍隊將有針對性地投入，保證在封鎖環境下有效執行行動的能力。這將包括聯合作戰強突概念的施行、維持水下能力發展、研發新型隱形轟炸機、改進導彈防禦和繼續提高重要太空能力的恢復能力與效率等。
*防止大規模殺傷性武器的擴散。美國部隊開展了一系列活動，目的為了阻止核、生化、武器的擴散和使用。這些活動包括"合作性威脅降低計畫"、計畫和執行針對大規模殺傷性武器及相關部件及製造手段與設施的確認、監控、追蹤、打擊和管理措施。其中包括發揮整體政府效率來打擊研發大規模殺傷性武器國家的野心，包括阻止伊朗獲得核武器能力。在與美國政府其他部門的合作下，國防部將繼續加大投入來發展監測、預防大規模殺傷性武器的使用和在預防手段失效下進行反應的能力。
*在網路與太空進行有效的行動。現代化武裝部隊不能夠在沒有可靠的資訊與通信網路以及有保障的訪問網路與太空能力的情況下採取快節奏的行動。當前的太空系統及其支援設施面臨一系列威脅，它們有可能被削弱、破壞或癱瘓。因此，國防部將繼續與國內外盟友共同在先進能力上投入，提高自己的網路、作戰能力和網路與太空的自恢復能力。
*維持安全、可靠和有效的核威懾。只要核武器存在，美國就必須維持安全、可靠和有效的核武儲備。我們將裝備一支可以在任何環境下與潛在對手抗衡並給其造成不可接受後果的核部隊，以威懾對手和保證美國盟友和其他安全夥伴對美國的信賴。我們的威懾目的可通過較小規模的核部隊來達到，這樣可以減少我們的核武器儲備數量以及弱化它們在美國國家安全戰略中的作用。
*保衛本土和為民政部門提供支持。美國軍隊將繼續保衛美國領土免遭國家和非國家行為人的直接攻擊。我們也將協助國內民政機構在防守失效或自然災害等情況下做出反應。國土防禦和對民政機構的支持要求時刻做好反應準備，包括健全的導彈防禦能力。在美國與海外對手衝突期間，美國本土可能處於最大的威脅之中。
*提供維穩力量。美國部隊將繼續執行可持續海外部署行動，包括輪換部署和雙邊及多邊訓練演習等。這些行動可以加強威懾，有助於美國及其盟友部隊的能力建設、加強盟友關係、提高美國影響力。資源的減少將要求創新的解決方案來維持我們對盟友的支持和合作能力的建設。出於資源受限的考慮，我們需要對此類行動的地點和頻率進行深入分析。
*執行維穩和反暴亂行動。在伊拉克和阿富汗戰爭結束之後，美國將關注非軍事手段和軍事合作來處理不穩定問題以及減少美國部隊的維穩行動要求。美軍要做好準備，按要求執行一定的反暴亂和其他維穩行動，與盟軍部隊一起在任何可能的地點行動。因此，美軍將繼續牢記和學習過去十年中反暴亂和維穩行動中學到的經驗、知識並發展具體的能力。但是，美軍不再按照大規模長期維穩行動來設計部隊結構。
*採取人道主義、災害救援和其他行動。美國經常號召武裝部隊在一系列危及本國公民和其他國家安全的情況下做出反應。美國軍隊擁有快速部署能力，包括空運與海運、偵察、醫護、通信等能力，可以為國內外自然或人為災害中的受害者提供援助。國防部將繼續制定聯合條令和軍事回應選擇來預防和回應大型災害。美國軍隊也保持著在緊急狀態下幫助海外公民執行非戰鬥撤離行動的能力。
上述幾類任務很大程度上決定著未來聯合部隊的結構。美國部隊的整體能力將依照下列任務要求來發展：反恐和非常規戰爭；威懾與擊敗挑釁；維持一個安全、可靠和有效的核威懾；保衛國土和支持民政機構。
2020年聯合部隊
為了保證在這些任務中取得成功，我們的部隊與專案發展需要跟進幾個指導原則。首先，因為我們不能完全肯定未來戰略環境的發展趨勢，所以我們將繼續維持一系列軍事能力，提供上述任務所需的多樣化能力。國防部將會明確上述任務所需的部隊規模和結構以及這些任務與其他國防項目之間的區別。去除任何一項任務所需的能力都不明智，我們要根據美國部隊的行動史和未來計畫以及我們的不足來預測未來。同樣，國防部將在繼續發展新能力的同時，維持傳統的能力與結構，滿足不時之需。
第二，我們需要區分哪些能力需要現在進行投入，而哪一些可以推遲。這包括我們需要根據多種因素來設定我們的能力，包括戰略、作戰、經濟和技術等因素。因此，"逆向推斷"概念，包括我們據以設定工業基礎、人員發展方向，現役與預備役平衡、態勢和合作重點的觀念，都是影響我們決策的重要因素。
第三，即便是我們減少了總體能力，我們也一定要維持一個做好準備和有能力的部隊。我們不能犧牲預備狀態來換取部隊結構，而且要重建過去十年中被忽視的領域中的預備狀態。沒有做好準備的部隊，其士氣、徵募和挽留工作都會受到影響。除非我們做好了將自信、訓練有素和適當裝備的軍人派上戰場的準備，否則我們國家最重要的軍事優勢就會處於風險之中。
第四，國防部必須繼續降低"業務成本"。包括減少人力成本的增長率、進一步提高總部的效率和業務程式，以滿足戰略要求。國防部正在採取行動減少人力成本，包括減少福利和保健成本。
在過去十年期間，組成全志願兵部隊的軍人們展現了其能力多樣化、適應能力和奉獻精神，他們在兩場重疊的衝突中經受了長期的壓力。超過46000名士兵受傷，另有超過6200名士兵身亡。國防部在縮小部隊規模的同時，要考慮到這些人所做的貢獻。這意味著要採取堅定的步驟促進那些退役軍人的轉業，包括設立一些支援項目來協助退役軍人將他們的軍事技能轉為民用並幫助他們找到工作。
第五，我們有必要考察本戰略對當前活動和應急計畫的影響，這樣才能將更有限的資源更好地分配到所需的地方，包括全球聯網威懾與戰鬥的需要。
第六，國防部將要考察現役和預備役單位的比例，以便最佳地適應戰略要求。過去十年中，國民警衛隊和預備役部隊不斷展現了他們的預備狀態和對國家安全持續做出貢獻的能力。當今和未來美國面臨的挑戰將要求我們繼續運用國民警衛隊和預備役部隊。
未來十年的行動頻率將在很大程度上決定現役/預備役比率和預備役部隊的預備狀態。
第七，隨著我們撤出伊拉克和逐漸撤出阿富汗，我們將採取額外的措施來維持和建設網路優勢。這一迫切任務將促成多種國防部規定的制定，包括建立戰鬥要求和集中訓練等。
第八，在調整我們的戰略和部隊規模之時，國防部將盡可能維持足夠的工業基礎和在科技上的投入。我們也將鼓勵行動概念上的創新。過去十年以來，美國及其盟友得到了許多深刻的教訓並在反恐、反暴亂和安全部隊援助等領域用到了新的作戰概念。
因此，我們需要開展同樣的活動來保證美國及其盟友有能力在封鎖、網路和其他競爭性作戰環境下行動。在這方面，國防部將鼓勵文化改革和勤儉節約，在進行必要的節儉之外，要維持在可能提供長期回報的創新領域上的投入。
結論
美國面臨著長遠的挑戰，這要求我們建設一支強大、靈活和有能力的部隊，而且它能夠與美國其他國家力量相輔相成。我們的全球責任非常重大，失敗的後果將令我們難以承受。有限的資源和安全需要之間的平衡處於最微妙的階段。國防部的能力與專案計畫將會按照本文的戰略途徑來制定，本文的目的是為了保證我們武裝力量能在可接受的風險前提下，滿足美國"國家安全戰略"的要求。
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