西方軍事同盟對外干預的新趨勢

作者:葉江
日期:2012/03/19

[提要]本文以北約對利比亞軍事行動為切入口，通過考察後冷戰時期北約內部有關北約存廢的爭論，分析北約戰略轉型的過程，指出北約對利比亞軍事行動顯示其依然是跨大西洋聯盟的主要協調機制，北約戰略轉型基本完成和定型。目前北約已經成為以共同價值為導向，具有明顯進攻性的政治一軍事同盟組織，其活動範圍超越了自身邊界。作為西方軍事同盟，北約的對外干預將更為主動和具有意識形態色彩，其目標則為擴大西方在全球事務中的影響力和主導性，在非傳統安全領域保護西方聯盟利益，其行動將更注重在形式上尊重聯合國，努力與歐盟和俄羅斯協調從而加強合法性。為了有效地實施對外干預，西方軍事同盟將運用"巧防務"繼續保持軍事領先地位。

2011年10月23日，利比亞"全國過渡委員會"在班加西正式宣佈利比亞全國解放。此前，9月16日，第66屆聯合國大會第二次全體會議以114票贊成、17票反對、15票棄權的結果，同意利比亞"全國過渡委員會"為利比亞在聯合國的合法代表。利比亞戰爭的結局與北大西洋公約組織（以下簡稱北約）軍事力量的介入緊密相關，正如利比亞"全國過渡委員會"主席賈利勒在慶祝勝利大會上所指出的：北約以高效和專業的方式完成了任務。北約對利比亞的軍事行動除了幫助利比亞反對派取得軍事勝利之外，在很大的程度上也反映出美歐跨大西洋聯盟關係進入一個新的階段，西方軍事同盟的對外干預由此而展現出新的趨勢，對當代國際體系的轉型具有深刻的影響。



一、北約依然是跨大西洋聯盟的主要協調機制

2011年3月，在聯合國安理會通過1973號決議，授權國際社會採取行動在利比亞設立禁飛區之後不久，法國和英國於3月19日率先發動對利比亞的空襲，幾乎是同時，美國海軍部署在地中海的多艘軍艦，向的黎波里和米蘇拉塔的利比亞空防系統發射巡航導彈，西方盟國由此加入利比亞戰爭。由於美國海空力量具有明顯的優勢，初始階段的多國軍事行動實際上由美國指揮。然而，3月20日，美國國防部長蓋茨表示，美國不會在干預利比亞的軍事行動中扮演"領導角色"，未來幾天將把在利比亞領空實施禁飛區的主要責任交出，由法國、英國或北約擔任指揮。3月24日晚，北約28個成員國大使在布魯塞爾舉行會議商討對策，會後北約秘書長拉斯穆森宣佈，北約將在數天內從美國手中接管對利比亞軍事行動的指揮權。27日，成員國大使再度舉行會議，決定由北約全面接管聯合國安理會決議授權的所有針對利比亞的軍事行動，並將該軍事行動定名為"聯合保護者行動"。3月31日，北約全面接管針對利比亞軍事行動的指揮權，並在之後的近九個月時間中扮演著近乎決定性的軍事行動角色，對整個戰爭進程產生直接影響，直至最終協助利比亞反對派取得完全勝利。 北約在利比亞的軍事行動表明，在目前新的歷史條件下，北約依然是美歐跨大西洋聯盟有效的協調機制。冷戰結束後，美歐內部對於北約的存廢一度爭論不休，其是否還能繼續作為協調跨大西洋聯盟的有效機制成為爭論的焦點，這場爭論並沒有因為北約的東擴以及北約在後冷戰時期的一系列戰略轉型而終結。然而，北約參與利比亞戰爭則在很大程度上回答了這一爭論--北約不僅將繼續存在，還將在跨大西洋聯盟乃至國際事務中扮演更為積極的角色。

在冷戰終結前後，相當部分美國國際政治學者認為，隨著蘇聯威脅的消散，跨大西洋聯盟的凝聚力會由於敵手的缺失而驟然下降，北約作為軍事同盟機制的前景十分黯淡。從冷戰的歷史背景看，北約的建立及其發展"更依賴於外部環境，而不是聯盟的內部特徵"，一旦跨大西洋兩岸感受不到明晰和現實的威脅，那麼無論是歐洲的政治家還是美國的納稅人都不可能支持美國在歐洲大規模的軍事存在。美國著名的進攻性現實主義理論家約翰o米爾斯海默在冷戰結束之際預測，"沒有蘇聯的威脅，北約將中止作為一個有效的同盟出現。正是蘇聯的威脅把北約各成員國綁在一起，一旦這一進攻性威脅消失後，美國就有可能放棄歐洲大陸，北約這一防禦性同盟也將解體。"

然而，跨大西洋兩岸的北約捍衛者則堅持認為，在後冷戰時期，大西洋聯盟甚至比在冷戰時期更為重要。"北約在防止導致歐洲形成兩次世界大戰的國家間對立和不穩定方面依然是必不可少的，以美國軍隊在歐洲的部署為象徵，華盛頓可以通過北約保持在同盟中的領導地位，這也是必要的。"相當部分的美國學者和外交決策者還認為，"北約是美國影響歐洲事務的唯一機制性載體，冷戰結束後，美國在安全問題上的任何削減，尤其是減少乃至放棄對北約的支援，都會損害美國重要的政治和經濟利益。"更重要的是，堅持北約的存在具有重要意義的西方知識和政治精英認為：跨大西洋聯盟既是連接大西洋兩岸的美歐防務同盟，又是一個"價值共同體"，或者說是一種"大西洋政治秩序"，而北約恰恰就是協調這種秩序的最佳機制。也就是說，美歐跨大西洋聯盟的建立、維持和發展不僅依賴於外部環境，更重要的是在於該聯盟的內部特徵--成員國決心捍衛自由，以及建立在民主、自由和法治原則基礎上的共同遺產和文明。應當承認，後冷戰時期美歐跨大西洋聯盟的發展基本遵循著北約捍衛者的思路，其中十分重要的原因在於北約"代表了基於共同價值觀及對自由民主的集體認同之上的跨大西洋的安全共同體。"在這一帶有明顯西方色彩的"共同價值"作用下，美歐雙方通過推進北約的東擴和戰略轉型，不僅繼續維持北約在新的歷史條件下的存在，而且不斷促使北約對內鞏固跨大西洋同盟的基礎，對外聯合一致擴展全球影響，營造符合跨大西洋聯盟根本利益的國際環境。也正因如此，儘管在美歐跨大西洋聯盟內部依然存在著質疑北約的聲音，但不論在北約及其成員國的主觀意願上，還是在後冷戰時期跨大西洋聯盟的客觀發展上，北約始終扮演著美歐跨大西洋聯盟決定性的協調機制角色。北約積極參與利比亞戰爭，成功地實施對利比亞的軍事行動就是最好的證明，如果北約未及時接過對利比亞軍事行動的指揮權，美歐在此次行動中的合作成效可能受到極大的影響。由此可見，北約對利比亞軍事行動不僅顯示出其依然是跨大西洋聯盟的主要協調機制，也在很大的程度上終結了關於北約存廢的爭論。

二、冷戰終結後北約戰略轉型的基本完成

北約對利比亞的軍事行動不僅顯示出北約依然是跨大西洋聯盟的主要協調機制，也顯示後冷戰時期北約戰略轉型的基本完成。冷戰結束後，伴隨著對於北約存廢的爭論，更有效地應對地區和全球化深入發展帶來的深刻變化，北約及時地實施戰略轉型，對自身重新進行調整和定位，積極地尋找新的立足點。

1991年，北約羅馬首腦會議所通過的《聯盟新戰略概念》是其實施後冷戰時期戰略轉型的第一份重要文件。該檔確定了北約在冷戰結束初期新的戰略目標，即保持傳統的集體防禦，執行聯合國賦予的維持和平任務，與前華約國家建立夥伴關係，最終實現東擴。檔同時強調該時期北約的"四個任務"：為歐洲穩定安全的環境提供必要的基礎；為成員國關心的國家根本利益問題提供協商的機會；威懾及阻止對成員國的侵略威脅；維持歐洲力量的戰略平衡。北約從此開始決心改變其冷戰時期強調針對蘇聯擴張的地區性和以防禦為主的軍事同盟性質，向擴展自身職能和任務，擴大成員國範圍，增強政治色彩，超越地區限制的政治和軍事同盟方向發展。然而，這僅僅是北約戰略轉型的開始。

1992年，北約組建快速反應部隊，決定將根據聯合國安理會授權在防區之外採取行動。1995年，北約空襲波黑塞族，迫使南聯盟和波黑塞族簽署了代頓和平協定。1999年，北約未經聯合國授權，打著"制止人道主義危機"的旗號對南聯盟進行大規模轟炸。1999年4月，北約在成立50周年之際推出了冷戰結束後的第二份戰略轉型檔--《北大西洋戰略概念》。該檔提出了一系列新的戰略思想和戰略目標，指出歐洲一大西洋地區面臨的威脅主要來自兩個方面：一是武裝進攻、武器技術擴散及核擴散；二是範圍廣泛的、來自多方面的、難以預測的軍事和非軍事威脅，其中包括地區不穩定，嚴重的經濟、社會和政治困難，種族、宗教衝突，領土糾紛，人道主義災難，恐怖主義活動，有組織犯罪，失控的人口流動等。因此，北約的宗旨不僅要確保其成員國免遭侵略，還要保障成員國不受危機和地區衝突所帶來的威脅。為實現這一目標，北約應該在民主、人權、法制等共同價值觀基礎上，繼續在政治、經濟、社會和環境領域動用廣泛的手段，保障歐洲公正持久的和平秩序，同時要保持足夠的軍事能力，以便在盡可能短的預警時間內做出軍事反應。另一方面，該戰略檔還刪除了1991年戰略檔中"維持歐洲戰略力量平衡"的內容，增加了"促進與其他國家建立廣泛的夥伴關係"，以及"在與那些渴望加入的國家擴大關係的情況下，?明它們做好未來可能加入北約的準備工作"等內容。

很顯然，1999年《北大西洋戰略概念》進一步體現出北約更為深入的戰略轉型，其表現如下：一、突破了長期以來其一直堅持的"集體防禦"原則，轉而強調在面臨諸如所謂的人道主義危機、地區衝突等威脅時應採取主動的干預措施；二、突破了地域限制，明確地將其行動擴展到原先的防區之外，任何涉及到北約成員國利益的區域都被列入了北約的活動範圍；三、在繼續東擴的同時，通過與俄羅斯建立夥伴關係而逐漸降低維持歐洲戰略力量平衡的重要性，乃至最終不再將俄羅斯視為主要的潛在敵手。總之，在進入新千年之際，北約進一步從冷戰時期的區域性軍事防務同盟轉變為後冷戰時期的全球性政治軍事組織，其總體戰略原則也從"集體防禦"轉變為具有明顯的進攻性的"積極干預"，其活動範圍也逐步從西歐地區轉向全球範圍。

然而，由於《北大西洋戰略概念》出臺時，正值北約未經聯合國授權悍然對南聯盟進行大規模轟炸，因此這份檔在論述北約的新戰略目標時刪除了"依據聯合國憲章的基本原則"的提法，對北約戰略轉型的合法性有極大的負面影響。2001年"9o11"恐怖襲擊之後，北約將打擊恐怖主義作為戰略重點，積極參與阿富汗戰爭，但在2003年美國發動伊拉克戰爭問題上，以德國和法國為首的相當部分北約成員國公開堅決反對美國的行動，引發北約內部罕見的大分裂，因此北約並未因1999年出臺的《北大西洋戰略概念》而實現戰略轉型。北約戰略轉型的基本定型是在北約基本完成了東擴並且因2008年俄格戰爭而放緩東擴之後。2009年4月，北約成員國首腦在德國凱爾和法國斯特拉斯堡舉行北約成立60周年紀念峰會，28國領導人發表了《聯盟安全宣言》，並決定啟動制定北約新戰略概念程式。2009年8月，北約新任秘書長拉斯穆森任命一個由12人組成的專家小組，負責制定北約戰略新概念。專家小組經過多次有關北約戰略構想的論壇討論，最終在2010年5月提交了有關報告。同年11月北約在里斯本召開首腦峰會，正式批准名為《積極參與，現代防禦》的北約戰略轉型新報告，提出一系列北約戰略新概念。這是冷戰終結後北約的第三份戰略轉型檔，在很大程度上也是北約戰略轉型的基本定型本，而北約對利比亞的軍事行動則是對這一系列戰略新概念的具體實踐，十分明顯地體現了北約戰略轉型的新特點以及北約戰略轉型的基本完成。

首先，戰略新檔明確指出"我們堅定地致力於繼續成為世界上最成功的政治一軍事聯盟。我們的聯盟蓬勃發展，是希望之源，因為它建立在共同的價值基礎之上，那就是自由、民主、人權和法治；我們根本的、長期的共同目標是維護其成員的自由與安全。"毫無疑問，北約對利比亞的軍事行動完全體現了北約作為價值共同體的政治和軍事聯盟性質，其參與利比亞戰爭的目的之一就是為了推進跨大西洋聯盟的共同價值，具有明顯的政治性，這就清楚地表現出後冷戰時期北約從軍事同盟轉向政治和軍事同盟的戰略轉型特徵。

第二，戰略新檔對安全環境的看法是，"歐洲一大西洋地區是和平的，對北約領土進行傳統形式攻擊的可能性很小。"但是，美歐跨大西洋聯盟的安全環境卻越來越超越北約的邊界，在傳統安全領域，如世界各地的國家與地區正在獲得實質性的現代軍事能力，核武器和其他大規模殺傷性武器擴撒問題已經成為全球性的威脅；在非傳統安全領域，恐怖主義、網路攻擊、國際貿易與能源的運輸安全、環境和資源的保護等也都從全球層面對跨大西洋聯盟的安全構成威脅。更有甚者，北約邊界以外的不穩定與衝突直接威脅聯盟的安全，包括極端主義、恐怖主義和跨國非法活動。因此，"北約必須具備應對所有這些威脅的能力，處理各種危機，與其他國際組織和國家一起協調促進國際穩定。"這一切恰恰需要北約擴大其活動的範圍，乃至促使北約從區域性的同盟組織向全球性的同盟組織轉化。北約積極參與利比亞戰爭的行動證明了其擴大自身行動範圍的戰略轉型，雖然其在阿富汗的行動早已超出了成員國的領土範圍，但與在利比亞軍事行動相比，前者相對較為被動而後者則更為主動，更能體現北約戰略轉型的完成。

第三、從強調"集體防禦"向"集體防禦"、"危機管理"、"合作安全"三者相互結合的戰略轉型。北約在《積極參與，現代防禦》戰略新概念中提出："現代的安全環境包含了一系列廣泛且不斷變化的對北約領土與人口安全的挑戰。"為了保障自身的安全，跨大西洋聯盟必須有效地承擔三個核心任務："集體防禦"、"危機管理"和"合作安全"，而其中的第二項和第三項任務具有明顯的主動出擊的特點，比如強調"北約應具有獨特而強大的軍事和政治能力來應對各種危機--不論是衝突前、衝突期間還是衝突之後"。並且由於"聯盟既受到邊界之外政治與安全形勢的影響，也能夠影響這些形勢的發展"，"聯盟將積極參與加強國際安全的活動"。不僅如此，北約還要"進一步發展遠端行動的理論與軍事能力，包括剿匪、穩定和重建行動"。毋庸置疑，所有的這一切都反映出北約的戰略更具有進攻性，而且在於推廣西方的普世價值和營建更有利於西方的國際乃至全球的安全環境，而這恰恰就是北約實施對利比亞軍事行動的主要目的之一。

第四、重新強調北約戰略轉型的合法性，其最為重要的表現就在於對待聯合國的態度。戰略新檔指出：跨大西洋聯盟"堅定地致力於維護聯合國憲章的宗旨和原則，維護《華盛頓條約》，《華盛頓條約》強調安理會為維護國際和平與安全的首要責任。"同時強調："北約與聯合國的合作始終對世界安全起著重要作用"，並且在全球範圍內的危機預防、衝突管理以及穩定危機後局勢方面北約需要與聯合國進行密切的合作。由於聯合國是當前世界最具代表性的全球性國際組織，保障國際安全與維護世界和平是聯合國的首要任務，檔再度強調維護聯合國的宗旨和原則，以及重視與聯合國的合作，其目的就是強化其戰略轉型的合法性。從整個利比亞戰爭的過程看，北約雖然在戰爭中有明顯濫用聯合國安理會授權的表現，但始終宣示其行動具有聯合國授權的合法性。

最後，《積極參與，現代防禦》明確地提出："北約與俄羅斯的合作具有重要戰略意義，因為它有助於創造一個和平、穩定與安全的共同空間。北約對俄羅斯不構成威脅。與此相反：我們希望看到一個真實的北約和俄羅斯之間的互惠戰略夥伴關係，我們也將採取相應的行動。"儘管北約承認在具體問題上與俄羅斯存在分歧，但是"仍然深信北約和俄羅斯的安全是相互交織的，一個建立在互信、透明與可預測性基礎上的強大和建設性的合作夥伴關係能夠最好地滿足我們的安全需求。"由此可見，北約戰略新概念基本確立了視俄羅斯為戰略夥伴而非戰略敵手的戰略思想，並且決心與俄羅斯加強在傳統與非傳統安全領域合作以促進國際安全，"利用俄羅斯一北約理事會的全部潛力與俄羅斯進行對話和聯合行動。"在對利比亞的軍事行動過程中'北約始終通過俄羅斯一北約理事會的協調機制以及八國峰會機制與俄羅斯保持溝通和協調，使俄羅斯在短暫批評北約的行動之後比較迅速地調整政策，與北約在利比亞問題上進行協調。由此可見，利比亞戰爭的過程也在相當程度上反映出北約與俄羅斯戰略夥伴關係的基本定型。

從上述對北約戰略轉型軌跡的分析可見，利比亞戰爭在很大程度上反映出北約戰略轉型已經基本完成和定型。今天的北約已經成為以共同價值為導向，具有明顯進攻性的政治一軍事同盟組織，其活動的範圍超越了自身的邊界，從而形成了所謂的"全球性北約"。與此同時，為增強自身行動的合法性，北約努力顯示對聯合國的尊重和致力於維護聯合國憲章的宗旨和原則，但卻時刻準備濫用聯合國的授權。最後，北約基本確立了與俄羅斯擁有協調機制的戰略夥伴關係。

三、西方軍事同盟對外干預的新趨勢

儘管北約戰略轉型基本完成，但其作為西方軍事同盟的特徵依然十分明顯，使用武力也依然是其參與和處理國際事務的重要選項。積極實施對利比亞的軍事行動就是這方面的一個明顯範例。結合北約參與利比亞戰爭和北約戰略轉型的實際，可以觀察到當前西方軍事同盟對外干預的新趨勢。首先，西方軍事同盟的對外干預更富於進攻性和超出同盟的防禦範圍。北約最新的戰略概念明確強調：北約邊界內的歐洲一大西洋地區是和平的，對北約領土進行傳統形式攻擊的可能性很小，但是邊界之外的危機與衝突可能會對聯盟的國土與人民的安全構成直接的威脅。北約必須在保持集體防禦的同時，加強運用軍事和政治力量應對衝突前、衝突期間和衝突之後的各種危機。這就意味著，作為軍事同盟的北約在必要的時候需要主動出擊，在邊界之外實施進攻性的軍事干涉行動，在全球範圍內打擊極端主義、恐怖主義和跨國非法活動；保護國際貿易的運輸和過境路線，加強能源、通訊、糧食安全；防止核武器和其他大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散等，確保北約的領土與人口的安全。

其次，西方軍事同盟的對外干預將具有更為明顯的意識形態色彩，即打著推廣民主、自由、人權的旗號進行對外干預，所謂的人道主義干預將成為對外武力干預的主流。北約戰略新概念認為，"世界雖然正在發生變化，但北約的基本使命保持不變，依然是確保聯盟作為自由、和平、安全與享有共同價值觀的共同體。"聯盟邊界外發生人道主義災難，或是獨裁政權對要求民主的反對派進行鎮壓，都會對聯盟本身的安全和穩定構成威脅。幫助他國內部主張西方民主制的反對派奪權，在被干預國確立持有西方價值觀的政府，能夠更為廣泛地傳播西方的價值觀，擴大西方在全球事務中的影響力，最終維護西方的傳統利益。北約對利比亞的軍事行動就是這方面的典型表現。

第三，西方軍事同盟注意其對外武力干涉的合法性。《聯合國憲章》第七章第三十九條、第四十一條和第四十二條的規定，只有聯合國安全理事會有權認定國際社會是否需要"採取必要之空海陸軍行動，以維持或恢復國際和平及安全。此項行動得包括聯合國會員國之空海陸軍示威、封鎖及其他軍事舉動。"正因如此，近年來西方軍事同盟"致力於深化與聯合國的政治對話與務實合作"，並且在2008年簽署了"聯合國一北約宣言"，提出"加強兩個總部之間的聯繫，保持經常的政治磋商，在兩大組織所參加的危機管理中加強務實合作"。另一方面，為了加強對外軍事干涉的合法性，北約十分注意與戰略夥伴進行機制性協調，其中以與歐盟及俄羅斯的協調為重點。北約對利比亞的軍事行動，在形式上得到聯合國安理會授權，並且得到了歐盟以及北約的其他戰略夥伴的支持。更值得注意的是，北約通過現存的協調機制與俄羅斯協調，從而獲得更大程度的合法性。上述新特點非常值得注意。

第四，為了有效地實施對外干預，北約將繼續努力維持其軍事力量的領先地位。根據北約秘書長拉斯穆森的說法，利比亞戰爭顯示出北約盟國並不缺乏軍事能力，不足之處主要在於政治的限制，利比亞戰爭提醒北約時刻準備行動、有能力行動和願意行動是何等的重要。然而，要做到這些則必須保持西方軍事同盟的軍事力量，這對當前深陷經濟困難的西方頗具挑戰性。因此，西方軍事同盟將運用拉斯穆森所提出的"巧防務"保持軍事領先地位，即各國通過加強合作與協調行動，以較小的代價和更為靈活的方式構建軍事領先的安全體系。這就意味著西方軍事同盟的成員國將更為緊密地合作和更為有序地分工，以最低的代價、最有效的方式和最小的風險來確定和推進聯合的行動，以維護聯盟軍事力量的優勢。

總之，北約在利比亞軍事行動的最終成功說明，在當代國際體系轉型過程中，跨大西洋聯盟依然在軍事乃至政治上具有明顯優勢，西方軍事同盟對外干預尤其是對外武力干涉也更易於成功且具有合法性，其對國際安全所帶來的挑戰值得關注。